I. Kilka dobrych słów na początek

Propozycja panów Bieleckiego i Janika, dotycząca usprawniania polskiego państwa, wypracowana w ramach Projektu Konsens, zawiera wiele dobrych pomysłów. Na przykład oparcie działania urzędników na oświadczeniach petentów, odpowiedzialność za załatwienie spraw przez jedną osobę, opłaty za świadczenia urzędnicze, załatwianie spraw przez Internet, czy niewchodzenie w konflikt interesów. Ale z kilkoma propozycjami nie zgadzam się, a kilka wymaga rozwinięcia. I o tym piszę w tym moim komentarzu.

II. O czym mamy mówić

Jeżeli chcemy mówić o naprawianiu administracji, to najpierw trzeba określić zakres rozważań. W propozycji Autorów rzuca się w oczy widzenie zagadnień państwowo-administracyjnych wyłącznie w relacji administracja – (zatomizowany)  obywatel, co jest emanacją aktualnego sposobu myślenia ugrupowań rządzących. A rolą administracji nie jest tylko „załatwianie spraw w okienku”. Najważniejszą rolą administracji jest zapewnienie, żeby „to wszystko” (co? wyjaśnię troszkę dalej) działało.

Na pewno nie można się ograniczyć tylko do poszczególnych funkcji. Proponowany przez Autorów model funkcjonalny opisywania, wyjaśniania i usprawniania funkcjonowania organizacji już dawno jest uważany za nieadekwatny, chociaż historycznie odegrał duże znaczenie [1]. Analizowanie pojedynczego stanowiska w oderwaniu od całości realizowanego procesu nie wyjaśnia i nie jest podstawą do optymalizacji procesów (nie chodzi o to, żeby jeden urzędnik szybko wykonał funkcję podpisania wniosku, ale żeby szybko przebadać wszystko co trzeba, często uwzględniając wzajemne powiązania decyzji, i uzyskać wszystkie zezwolenia, potrzebne do załatwienia wniosku). Proponowane przez Autorów działania odnoszą się do „obsługi w okienku”, która jest tylko zewnętrzną warstwą funkcjonowania administracji. Reformy muszą objąć całość funkcjonowania administracji. Muszą być usprawnione procesy i systemy administracyjne. Ludzie, w szczególności w administracji, pracują tak, jak każą im procedury. Przeciętni pracownicy w dobrych procesach będą pracować dobrze, zaś doskonali ludzie w złych procesach – fatalnie. Przeświadczenie, że złe funkcjonowanie organizacji wynika z niechęci ludzi, jest jednym z dawniej porzuconych błędnych przeświadczeń (chociaż właściwe motywowanie pracowników ciągle uważa się za najtańszy sposób podnoszenia efektywności procesów). Audytowi powinni podlegać przede wszystkim kierownicy zakładów pracy i sposób zorganizowania procesów pracy swoim podwładnym. Także sposób motywowania ich. Przypisywanie winy urzędnikom za złe funkcjonowanie administracji to tak jakby ustawić policjanta do kierowania ruchem na nieszczęsnym skrzyżowaniu na Łopuszańskiej (ramka poniżej) i oskarżyć go o powodowanie korków. Pierwszym koniecznym rozszerzeniem analiz jest więc zmiana spojrzenia z funkcjonalnego na procesowe.

W funkcjonowaniu państwa (tak jak i każdej organizacji) bardzo ważną rolę odgrywają szczególne procesy: zarządzania projektami. Dopiero dokładnie wczytując się w analizowany tekst (trzecia zasada generalna, dotycząca infrastruktury) zrozumiałem, że propozycja Autorów dotyczy także projektów, a nie tylko działań operacyjnych „w okienku”. Ponieważ projekty będą odgrywać coraz ważniejszą rolę w funkcjonowaniu państwa, także polskiego, proponuję jawnie wskazać, że reformy państwa muszą także dotyczyć procesów zarządzania projektami.

Dobry, stary prezydent Woodrow Wilson (ten od ex-placu Komuny Paryskiej), kiedy jeszcze był profesorem zarządzania w Princeton, wprowadził rozumienie państwa jako dwóch warstw: politycznej i niezależnej od niej warstwy administracji. Zadaniem polityków w tym podejściu jest określanie celów dla administracji i rozliczanie z ich osiągania, natomiast nie ingerują oni bezpośrednio w kwestie personalne czy zarządcze administracji. Przy wilsonowskim modelu można analizować funkcjonowanie administracji niezależnie od sfery politycznej. Natomiast, gdy politycy zawłaszczają administrację, tak jak to się dzieje w Polsce, osobne analizowanie administracji nie ma sensu. Czy podział województwa mazowieckiego na dwa ma jakiś sens poza przejęciem władzy przez aktualną ekipę w powiatach poza-warszawskich? A niektórzy ludzie będą musieli jeździć do województwa o 50 czy 100 kilometrów dalej (z końca powiatu ostrołęckiego, pod Piszem, do Radomia, ewentualnej nowej stolicy województwa, będzie prawie 300 kilometrów). Trzecim koniecznym rozszerzeniem zakresu analiz jest więc objecie nimi całości państwa, w tym procesów politycznych: od pojedynczych osób aż do naczelnika państwa [2] oraz od pojedynczego procesu aż do zarządzania strategicznego.

Rozważania dotyczące usprawniania administracji muszą obejmować całość państwa. Państwo to nie tylko administracja publiczna. W naszych czasach wszystko ze wszystkim jest powiązane: administracja ma wpływ na rynek, przekazuje mu część swoich funkcji, na państwo oddziaływają obywatele i ich stowarzyszenia. Państwo – jego nominalni funkcjonariusze – nie są w stanie ogarnąć całości wiedzy potrzebnej do funkcjonowania państwa, rozumianego jako zbiór trzech domen: hierarchicznej administracji, rynku i obywateli grupujących się w swoje organizacje. Głównym zadaniem państwa, poza „załatwianiem spraw w okienku” jest spowodowanie, żeby podmioty z tych trzech domen mogły osiągać swoje cele i funkcjonowały nie kolidując ze sobą [3]. Kolejnym rozszerzeniem musi więc być analiza administracji w kontekście funkcjonowania tych dwóch pozostałych domen: rynku i obywatelskiego społeczeństwa.

Skoro jesteśmy tylko proponentami rozwiązań, określającymi kierunki reform, to powinniśmy zaproponować rozważania nad sprawnością tak rozumianego aparatu państwowego.

III. Reinventing Government po polsku

Największą wartością zaproponowanego tekstu jest próba zainicjowania w Polsce prac typu „Reinventing Governments”. Wiele krajów próbowało realizować takie programy; jedne się udawały bardziej, inne mniej. Moim ulubionym jest National Performance Review Clintona [4] i Gore’a. Podobno wyrzucili trochę za dużo ludzi z administracji (coś ponad 10%) – ale zaoszczędzenie ponad 100 mld USD czy uchwalenie GPRA [5] są niezaprzeczalną zdobyczą tego programu. W naszych okolicach na przykład inicjatywa wschodu i zachodu („Sunset, Sunrise”) na Litwie, mająca na celu wdrożenie efektywnych metod zarządzania proponowanych przez NPM [6] (chociaż, żeby być uczciwym, trzeba wspomnieć, ze nie wszyscy uważają to za działania typu Reinventing Government), dała dobre efekty. No i wiele innych. Trochę szkoda, że Autorzy, nie odwołują się do doświadczeń i osiągnięć innych państw z tego obszaru. Czy znów mamy sami wszystko wymyślać od początku?

Amerykańskie National Performance Review składało się z trzech elementów: przegląd, usprawnienia (w tym redukcje personelu) i stanowienie regulacji. Trudno się zgodzić, że któryś z tych elementów – regulacyjny jest niepotrzebny, co sugerują Autorzy. Audytowi musi towarzyszyć wprowadzenie właściwych regulacji (typu GPRA). Einstein mówił: wielokrotne nieskuteczne powtarzanie tych samych procesów, z nadzieją, że się wreszcie uda, to po prostu głupota (chyba w oryginale było jakoś dowcipniej).

Przegląd nie może pod żadnym pozorem być wykonywany przez osoby, które dotychczas są odpowiedzialne za funkcjonowanie podmiotów administracyjnych. Po pierwsze, żeby przegląd miał sens, musi dotyczyć procesów, a nie funkcji (jak pisałem wyżej). A podstawową odpowiedzialnością każdego szefa organizacji jest właściwa organizacja jego procesów. Dlaczego ktoś, kto nie potrafi (na przykład, ponieważ jest mianowańcem politycznym) zorganizować sobie firmy, miałby nagle posiąść tę umiejętność? Siłą woli? Po drugie, być może niezależnie od intencji Autorów, audyt [7] stanowisk miałby wielką skłonność w przerodzenie się w audyt personalny. Nasi już doszli do poziomów szefów organizacji, zejdźmy jeszcze niżej. Jestem dziwnie przekonany, że w wyniku audytu wyodrębnione zostałyby m. in. dwie kategorie stanowisk: te, które trzeba zlikwidować (bo są na nich nie nasi ludzie) i te które trzeba zoptymalizować przez zmiany kadrowe (bo nasi ludzie też muszą z czegoś żyć).

W audyt trzeba włączyć przede wszystkim ludzi realizujących procesy. To oni zawsze w takich pracach mają najwięcej doskonałych pomysłów a często, ze względu na niechętny stosunek przełożonych, nie mają okazji ich wprowadzić. Przełożeni na co dzień mają okazję oceniać stanowiska pracy i procesy, ale nie na odwrót. Może nie każdy pracownik jest nastawiony aktywnie, innowacyjnie do swoich prac, ale wielu na pewno nie jest „spadkobiercami tradycji carsko-peerelowskich”. W każdej firmie zawsze jest grupa, która – nie wiadomo dlaczego, niekoniecznie dla pieniędzy, czasami dla satysfakcji zrobienia czegoś lepiej – ciągle obmyśla nowe, lepsze sposoby robienia czegoś [8]. Jestem pewien, że gdyby przeprowadzono rzeczywisty audyt, pracownicy administracji, którzy są zaangażowani w swoją pracę, zgłosiliby tysiące pomysłów, przy których te sześć punktów, przedstawionych przez Szanownych Autorów (z których większość uważam za słuszne), to drobiazg. Poza tym włączenie wykonawców do audytu sprzyja zaakceptowaniu i wdrożeniu wyników. Nie włączenie zaś jest przedmiotowym traktowaniem pracowników administracji. W ten sposób zbyt dużo się nie osiągnie.

Jeżeli praca nie jest właściwie zorganizowana, to pracownicy przyjmują, że ich przełożeni nie wykonują właściwie swojej pracy – czyli organizacji pracy. Przykład idzie z góry. Niedyskutowalnym warunkiem poprawy pracy „urzędników w okienku” jest efektywne zorganizowanie ich pracy.

Problemem jest też lokalność audytu, czyli jego ograniczenie do poszczególnych jednostek organizacyjnych. W podobnych działaniach zwykle zakłada się, że zidentyfikowane zostaną praktyki dobre, które należy propagować oraz praktyki złe, których należy unikać. Wiedza o obydwu rodzajach praktyk powinna być rozpropagowana jak najszerzej, do wszystkich innych organizacji publicznych, dla których jest adekwatna. Wiedza z Lubartowa może być przydatna w Wałbrzychu. A żeby tak się stało, konieczny jest element centralności, na przykład żeby zarządzać wiedzą o tych praktykach.

Powstaje pytanie, kto miałby zrobić taki audyt? W innych krajach podstawowym warunkiem jest niezależność audytorów od rządu. Inaczej nie ma to sensu. Może naukowcy? Ale poziom nauki w zakresie nauk o zarządzaniu w Polsce jest fatalny, a jeszcze gorzej jest z zarządzaniem publicznym. Może Narodowa Rada Rozwoju poprowadziłaby takie działania? Kłopotem na pograniczu kompromitacji jest pozytywna opinia tego ciała o Planie Morawieckiego [9].

Nie wiem, kto mógłby w Polsce przeprowadzić taki audyt.

IV. Nasza dobra administracja i dlaczego

Z administracją kontaktuję się jak wszyscy, dość często. Załatwiam sprawy. Ostatnio trochę więcej ze względu na zmianę (a raczej zmiany) miejsca pobytu i kwestie spadkowe.

Z moich obserwacji wynika: urzędnicy „okienkowi” są życzliwi, starają się pomóc. Przeszkadza im środowisko pracy, systemy i procedury. Jestem zdecydowanie zadowolony z funkcjonowania polskiej administracji w sensie „załatwiania spraw przy okienku”. Ostatnio z tym jest trochę gorzej, bo sprawy są załatwiane przez „home-made” systemy informatyczne, głównie tworzone pod nadzorem super-gwiazdy poprzedniego wydania rządu aktualnej ekipy.

Przypisy